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      1. 涉海生態環境損害索賠之訴 是否環境公益訴訟及起訴權 是否專屬海洋環監部門之辯

        2020-08-19 0 陳勇儒

        引言

        中國或是海洋大國,海洋國土面積299.7萬平方公里,但全球比較比同在亞洲的日本國還少100多萬平方公里。近三十年來,“全球第一制造與建設大國”導致陸源污染嚴重、海洋環境容量銳減,海岸線雖長達1.8萬公里,但岸線生態資源破壞殆盡,天然海岸線從北到南幾乎消失無幾;“全球第一海洋捕撈大國”加劇領海海洋生物資源衰竭、海洋生態環境重度破壞。海洋生態文明的建立、涉海生態環境保護訴訟制度完善十分緊迫。

        2018年1月5日,最高人民法院在其官網公布《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》(法釋〔2017〕23號,以下簡稱“該海洋司法解釋”),該司法解釋文本中并未定義海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛為環境民事公益訴訟,亦未明確海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛(無論廣義或狹義)只能由海洋環境監管行政部門行使起訴權。

        但最高人民法院官網同日公布了民四庭負責人就該海洋司法解釋的“答記者問”,以此方式對該司法解釋作出了長篇解讀。此“答記者問”明確,“根據現階段相關立法意圖,該類訴訟屬于民事公益訴訟范疇”,“海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟,作為一種環境侵權訴訟與環境民事公益訴訟”,“明確將海洋自然資源與生態環境損害索賠的權利專門賦予依法行使海洋環境監督管理權的部門”(①人民法院新聞傳媒總社:依法審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件 服務保障海洋生態文明建設——最高人民法院民四庭負責人就《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》答記者問(OL),2018年1月5日,

        HTTP;//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-76512.html)。

        法理之辯

        (一)新《環境保護法》第58條明確,環境民事公益訴訟的提起主體是社會組織,不包括代表國家行使行政職權的行政機關。 

        我國環境民事公益訴訟的產生,源于對《環境保護法》的修訂,源于新《環境保護法》第58條,在新《環境保護法》于2015年1月1日生效實施之前,我國并無有法可依的環境公益訴訟制度。

        新《環境保護法》第58條規定,“對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益?!?/span>

        從上述法條可知,社會組織向法院提起的訴訟,是環境公益訴訟,該法并未將代表國家履職的行政機關提起的環境相關訴訟列入公益訴訟。

        新《環境保護法》第3條明確,“本法適用于中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域”。第2條明確,“本法所稱環境,是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”。

        故論及涉海環境公益訴訟之時,當然的應適用《環境保護法》的相關規定和其中法理。

        (二)根據《海洋環境保護法》,海洋環境監督的行政部門既包括海洋行政主管部門,也包括環境保護主管部門。

        《海洋環境保護法》第5條規定,海洋環境監督的行政部門既包括海洋行政主管部門,也包括環境保護主管部門,還包括多個相關行政主管部門。該條明確,“國務院環境保護行政主管部門作為對全國環境保護工作統一監督管理的部門,對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督,并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作。國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理,……負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作。國家海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理,并負責污染事故的調查處理;對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業造成損害的,應當吸收漁業行政主管部門參與調查處理。國家漁業行政主管部門負責漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理,負責保護漁業水域生態環境工作,并調查處理前款規定的污染事故以外的漁業污染事故。軍隊環境保護部門負責軍事船舶污染海洋環境的監督管理及污染事故的調查處理。沿??h級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門的職責,由省、自治區、直轄市人民政府根據本法及國務院有關規定確定?!?/span>

        為此,以海岸線為界,根據《海洋環境保護法》,我國專門制定了分別兩部相關條例,一部是《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》,這部條例規定的環境主管部門是環保主管部門,另一部是《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》,這部條例規定的環境主管部門是海洋主管部門。兩部條例的實質區別在于管轄區域的不同,在海岸線往陸地一側,屬于陸源污染源和海岸工程污染源,其主管部門屬于各級環境保護主管部門,在海岸線往深海一側,屬于海域污染點,其主管部門屬于各級海洋行政主管部門(或者國家海洋局地方分局,或者地方海洋與漁業局)。 

        (然目前僅有國家海洋局出臺具體的海洋環境污染重大損失索賠細則,即國家海洋局的《海洋生態損害國家損失索賠辦法》,環境保護部尚未出臺相應細則或辦法。)

        (三)、《海洋環境保護法》第89條第2款僅規定海洋環監部門對“損失”進行索賠的權利,“賠償損失”僅是承擔涉海環境侵權責任的一種方式,《侵權責任法》規定的侵權責任的承擔方法有8種,除“賠償損失”之外,還包括責令“停止侵害”、“排除妨礙”、“消除危險”、“恢復原狀”、“賠禮道歉”等多種。

        《海洋環境保護法》第89條第1款也明確,“造成海洋環境污染損害的責任者,應當排除危害,并賠償損失”,一個“并”字明確了,海洋環境損失責任并非只有“賠償損失”一項。本案一審原告所提訴求也并非“賠償損失”一項。

        《海洋環境保護法》第89條第2款對于行使海洋環境監督管理權的部門所能提出的訴求僅僅為“提出損害賠償要求”,而《環境保護法》第五十八以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關規定,社會組織提起的環境公益訴訟可以提出的訴訟請求包含有停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任,不僅僅是“提起賠償”。單從責任承擔方式上即可體現《環境保護法》、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》比《海洋環境保護法》的規定更能追究環境侵權者的責任,更有利于污染防治、環境保護。

        (四)《海洋環境保護法》與《環境保護法》關于訴訟主體資格的規定沒有沖突,互不排斥。

        無論是《海洋環境保護法》還是國家海洋局部分規章,以及最高法司法解釋,均未明確只有海洋環監部門有權提起涉海環境公益訴訟,更未明確社會公益組織無權提起涉海環境公益訴訟。并且,以海洋局《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第2條規定為例,“因下列行為導致海洋環境污染或生態破壞,造成國家重大損失的,海洋行政主管部門可以向責任者提出索賠要求:……”其中規定“可以”而非“應當”,海洋行政主管部門認為其提起公益訴訟是其權利,并非其法定職責,在其不履行權利的情況下,其他公益組織依法當然可以提起公益訴訟。

        《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第13條明確:“海洋行政主管部門提出的海洋生態損害索賠要求,不影響公民、法人、其他組織或部門依法提出的其他索賠要求?!奔礊?,只有海洋行政主管部門提出海洋生態損害索賠要求的情況下,才影響其他組織依法提出的同樣的“損失賠償”的訴求(“其他索賠要求”包括前述責令停止侵權、消除危險、賠禮道歉等)。

        (五)包括《海洋環境保護法》第89條第2款、海洋局《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第2條,均明確海洋環監部門只有對“國家重大損失”的索賠權,即只有海洋環境染污導致了國家重大損失時,海洋環監主管部門才有權利提起民事索賠之訴。

        《海洋環境保護法》第89條第2款明確,“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區,給國家造成重大損失的,由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?!?/span>

        《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第3條明確,“以上費用總計超過30萬元的,屬于重大損失”,說明小于30萬元的非重大損失的索賠權,社會公益組織是完全有權利提起公益訴訟的,屬于《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第13條所講的“其他索賠要求”。

        (六)所謂海洋環監部門的損失索賠權,大多指海洋環監部門在環境執法過程中已實際發生的支出損失,主要指環監行政部門履行環保職責時支出的國家財政損失,主要是為了解決“企業污染、國家買單”的問題。

        根據國家海洋局的《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第3條的示例,“海洋生態損害國家損失的范圍包括:(一)為控制、減輕、清除生態損害而產生的處置措施費用,以及由處置措施產生的次生污染損害消除費用;(二)海洋生物資源和海洋環境容量(海域納污能力)等恢復到原有狀態期間的損失費用;(三)為確定海洋生態損害的性質、范圍、程度而支出的監測、評估以及專業咨詢的合理費用;(四)修復受損海洋生態以及由此產生的調查研究、制訂修復技術方案等合理費用;如受損海洋生態無法恢復至原有狀態,則計算為重建有關替代生態系統的合理費用;(五)其他必要的合理費用?!憋@指已經發生或必然發生的財政損失費用。

        實踐中,目前大量的已發現、已發生的涉海生態環境損害案中,環監部門除在早期可以確定支出部分監測費用之外,采取上述預防、治理、修復措施所造成的應支出的大額財政資金,包括應急處置費用,一般情況無法在案發之后第一時間予以確定,環監行政部門損失索賠的時機不能盡快成就。但環境治理的當務之急,是依法要求污染責任人及時停止環境侵權、消除污染危害!但這是涉海環監行政部門無法依法立即進行的——中國尚未建立環境侵權行政禁止令制度,而民事訴訟制度確立為防止損失擴大向法院申請禁止令的制度,至少在制度層面是可行可實施的,目前國內已經有相關案例公開。

         學理之辯

         (一)中辦國辦《生態環境損害賠償改革方案》中明確將此類訴訟制度與環境公益訴訟制度并列,此類訴訟是國家索賠,是各級行政機關的法定職責,并非可為可不為的公益訴訟。

        根據中辦、國辦《生態環境損害賠償制度改革方案》,賠償權利人即各代表國家索賠的行政機關,提起賠償之訴的行為不是可有可無、可為可不為,而是“應當”,在其第四部分“工作內容”中明確要求,“各?。ㄗ灾螀^、直轄市)政府應當”……“建立對生態環境損害索賠行為的監督機制,賠償權利人及其指定的相關部門或機構的負責人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,依紀依法追究責任;涉嫌犯罪的,移送司法機關?!泵鞔_索賠是賠償權利人的法定職責,不得玩忽職守,否則追究責任。

        與環境公益訴訟的關系上,在其第“四、工作內容”第“(五)完善賠償訴訟規則”一節中,明確將生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟并列,提出,“生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間銜接等問題,由最高人民法院商有關部門根據實際情況制定指導意見予以明確?!辈⑽粗赋錾鷳B環境損害賠償制度的實施依據環境公益訴訟的相關司法解釋或相關規定,而是明確要處理好兩種制度之間的銜接關系。

        (二)《生態環境損害賠償訴訟改革方案》亦明確,非重大生態環境損害不在此賠償訴訟之列,賠償范圍僅包含“費用”損失。

        《生態環境損害賠償訴訟改革方案》第“三、適用范圍”中明確,“(一)有下列情形之一的,按本方案要求依法追究生態環境損害賠償責任:1.發生較大及以上突發環境事件的;2.在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的;3.發生其他嚴重影響生態環境后果的”。顯然,只有發生重大的、特定區域的、造成了“事件”級別的生態環境損害案件,才適用生態環境損害賠償訴訟制度,這與《海洋環境保護法》、《海洋生態損害國家損失索賠辦法》的規定相近。

        《生態環境損害賠償訴訟改革方案》第“四、工作內容”中明確,“(一)明確賠償范圍。生態環境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用?!蓖?,與《海洋生態損害國家損失索賠辦法》的規定相近。

        (三)生態環境損害賠償訴訟不是環境民事公益訴訟的學理討論。

        2016年,在中辦、國辦《生態環境損害賠償制度改革試點方案》出臺之后,程多威、王燦發二位環境資源法學教授聯合發表《生態環境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》一文,其中明確,“綜上,生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的法律目的一致但理論基礎不同。該制度與環境侵權訴訟在理論基礎和法律目的上均差異明顯,是兩種并行不悖、涇渭分明的制度?!保á诔潭嗤?、王燦發:生態環境損害賠償制度的體系定位與完善路徑,2016年11月《國家行政學院學報》)

        2017年,在中辦、國辦《生態環境損害賠償制度改革方案》出臺之后,呂忠梅教授也發表《生態環境損害賠償訴訟中的問題與對策》一文,其中說:“可以肯定的是,它不是公益訴訟。在目前的公益訴訟制度中,無論是檢察院作為原告、還是社會組織作為原告,都不具有國有自然資產所有權人代表的資格,更不是履行政府法定職責?!?/span>

        她的主要理由在于,環境公益訴訟的保護對象是不特定多數人的環境利益,而生態環境損害賠償訴訟是“國益訴訟”,“保護對象是基于公共利益信托而由國家代表不特定多數人持有的環境利益”,是“以支付費用為主的責任承擔方式”,而最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定了恢復原狀的特別解釋,“生態環境損害責任不是民事責任,不能簡單納入《侵權責任法》的范疇”,等。

         結語

         綜上法理之辯與學理之辯,《環境保護法》第五條關于環境保護公眾參與的原則規定,以及《海洋環境保護法》第四條所確定的一切單位和個人均享有監督權之規定,實已落實在相關法律法規中。在走向國家治理能力現代化的道路上,司法人應放棄“國家管理說”,建立“開放共治觀”,務實推進共建共享的現代社會多元治理機制形成。

         

        注:此文系陳勇儒律師(廣東省環境保護基金會法律事務委員會委員、廣東省環境保護糾紛人民調解委員會委員)于2020年8月14日海洋生態環境治理與海洋生態環境法治研討會上的主題發言內容,該研討會由廣東省法學會環境資源法學研究會與中國法學會環境資源法學研究會海洋環境保護法專業委員會于中山大學聯合主辦。

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